지방공기업 부채감축 및 경영효율화 방안

2013. 12. 11

	안 전 행 정 부

			목 차

Ⅰ. 지방공기업 현황	1

II. 부채증가 원인 및 전망	2

III. 그간 주요 개선실적	5

Ⅳ.부채감축 및 경영효율화 방안	6

Ⅴ. 향후 추진일정	10

<참고> 과제별 추진 일정	11

I. 지방공기업 현황

□ 지방공기업 일반현황(391개, ‘13.1월)

계	지방직영기업*(개)					공사·공단**(개)
	소계	상수도	하수도	공영 개발	지역개발기금	소계	공사			공단
							도시철도	도시개발	기타공사
391	254	116	87	33	18	137	7	16	36	78

* (직영기업) 자치단체 조직 일부로 일반회계와 구분하기 위해 공기업특별회계로 관리

** (공사․공단) 자치단체가 50% 이상 출자한 별도의 독립법인

○ (예산) 44조원(직영 16.3조, 공사‧공단 27.7조)

- (인력) 67천명(직영(공무원) 15천명, 공사·공단 52천명)

□ 지방공기업 재무현황 및 경영성과 (’12년 결산)

구분 (단위: 조원)	‘08년	‘09년	‘10년	‘11년	‘12년
자산	119.5	136.9	147.2	158.7	166.6
부채 (부채비율)	47.3	58.2	62.9	67.8	72.5
	(65.6%)	(74.0%)	(74.6%)	(74.7%)	(77.1%)
자본	72.2	78.7	84.3	90.9	94.1
경영손익	△0.18	△0.29	△0.78	△0.04	△1.5

○ ‘12년 자산 166.6조원, 부채 72.5조원, 자본 94조원(부채비율 77.1%)

○ ‘12년 경영손익 △ 1조 5,008억원

- 상수도 156억, 하수도 △8,972억, 공영개발 849억, 지역개발기금 1,845억

- 도시철도 △8,009억, 도시개발△608억, 기타공사 △276억, 공단 7억

□ 지방재정과의 관계

○ 지방공기업의 투자비와 소요경비 일부 지방재정에서 지원*

* ‘12년 지원액 : (상수도) 4,334억, (하수도) 12,589억, (도시철도) 6,031억

○ 지방공기업이 독자 경영책임을 지나 자치단체가 출자하므로 지방공기업 재정문제는 최종적으로 자치단체의 문제로 귀결됨

II. 부채증가 원인 및 전망

□ 부채총괄 : 72.5조원 (’12년 결산)

(단위: 조원)

구분		‘08년	‘09년	‘10년	‘11년	‘12년
부채총계(①+②+③) (부채비율)		47.3 (66%)	58.2 (74%)	62.9 (75%)	67.8 (75%)	72.5 (77%)
① 지방직영기업		14.9	15.5	16.4	18.4	20.1
	・상수도	1.4	1.3	1.4	1.5	1.4
	・하수도	1.4	1.5	1.7	2.9	3.8
	・공영개발	3.1	2.5	2.2	2.3	2.8
	・지역개발기금	9	10.2	11	11.7	12.1
② 지방공사 (부채비율)		32.1 (117%)	42.4 (139%)	46.2 (140%)	49.2 (140%)	52.2 (147%)
	・도시철도공사	6.3	5.8	6.2	6.3	6.1
	・도시개발공사	24.8	35	38	40.8	43.5
	・기타공사	1.1	1.7	2	2	2.6
③ 지방공단		0.3	0.3	0.2	0.2	0.2

○ 지역개발수요 증가 및 주민서비스 개선을 위한 신규투자수요 증가로 지방공기업 자산‧부채규모 지속 증가

□ 지방직영기업(상·하수도)

구분	자산	부채	부채비율	경영손실	요금적정화율	자치단체 재정지원
상수도	26.4조	1.4조	5.6%	156억	83.8%	4,334억 (손실보전 687, 설비 3,647)
하수도	30.3조	3.8조	14.3%	△8,972억	38.1%	12,589억 (손실보전 2,411, 설비 10,178)

○ (원인) 상‧하수도는 낮은 요금수준(적정화율 상수도 84%, 하수도 38%)으로 설비투자 및 운영재원 확충 어려움

- 환경오염관련 기준강화로 하수관거 정비 등 신규 시설투자 필요성이 높아졌으며, 이를 BTL 방식으로 추진*하여 부채 증가

* 하수관거, 하수처리장 등의 시설확충에 민간자본을 이용하게 하는 정부 정책에 따름

○ (전망) BTL 사업 투자비 상환대금은 낮은 요금수준 때문에 충당이 어려워 지방재정에 부담이 됨

※ BTL 사업 36개에 4.3조원(국비 2.8조, 지방비 1.5조) 투자, 관련 부채 4.0조(‘12.6월)

※ 매년 BTL 임대료 상환예상금액(1,415억)은 영업수익(2,233억)의 63%로 경영적자 확대될 예상(‘12)

□ 도시철도(7개 지하철)

자산	부채				부채 비율	경영손실	요금 적정화율	무임 손실	자치단체 재정지원
	계	금융		비금융*
		건설	운영
23.9조	6.1조	1.3조	2.9조	1.8조	34.0%	△8,009억	60.8%	3,721억	6,031억 (손실보전 3,147 건설부채 2,884)

* 비금융부채 : 퇴직급여충당금, 임대보증금 등

○ (원인) 노후시설 개선, 스크린도어 등 안전시설 신규설치, 낮은 요금적정화율 및 복지무임승차손실로 경영적자 누적 및 운영부채 발생

* 운영부채 대부분은 서울메트로(2.3조) 및 서울도시철도(0.6조)의 부채로 서울시는 무임수송손실에 대한 재정보전을 하지 않음

○ (전망) 적정한 요금인상과 복지무임승차에 대한 정부 및 자치단체의 지원이 없을 경우 운영부채는 지속 증가할 것으로 예상

□ 도시공사(시도 및 기초단체)

구분	자산	부채			자본	부채비율	경영손실
		계	금융	비금융*
도시개발(16개)	58.0조	43.5조	30.1조	13.4조	14.5조	301%	△608억
기타공사(36개)	5.9조	2.6조	1.6조	1조	3.2조	81.3%	△276억

* 비금융부채 : 퇴직급여충당금, 분양선수금, 임대보증금 등

○ (원인) ‘06년 이후 개발사업 대폭 확대, ‘08년 미국발 금융위기로 ’09년 재정사업*을 확대‧추진, 소요재원을 공사채로 충당, 부동산 경기침체로 분양이 저조하여 유동성 확보 곤란

- 도시공사 부채가 ’09년에 10.2조 급증(‘08년 24.8조→ ’09년 35조, 증가율 41%)

* 보금자리주택, 혁신도시 및 산업단지 조성 등 정부정책 및 지역개발사업 추진

	< 주요 도시공사 사업현황 >
▪ (SH) 임대주택개발사업 증가로 부채* 및 관리적자** 지속 증가 * 부채현황 : (‘08)10.8조 ⟶ (’09)16.3조 → (‘10)16.2조 → (’11)17.5조 → (’12) 18.3조 * ’02년 이후 추진한 15개 임대주택개발(천왕2, 신내3 등) 및 보금자리주택(내곡, 세곡2 등) 사업 추진을 위해 7.7조원의 부채발생(현재까지 2.4조원 상환하여 부채잔액 5.4조원) ** 관리 임대주택 1채당 매월 113,213원 손실(상암1단지 전용 59m2 기준) ** SH ‘12년현재 관리가구 137,070가구/ 임대사업손실 : (‘11) △1,903억, (’12) △2,277억 ▪ (강원) 2018평창동계올림픽을 위해 알펜시아에 투입한 1조 5,145억원 중 1조 189억원을 차입했으나 분양저조(‘13.9월, 29.5%, 회수대금 3,379)로 1조 1,766억원 미회수

○ (전망) 부동산 경기침체로 미 분양지속 등 부채감축은 단기적으로 어려움

- 수익성 없는 사업에 대한 기준강화 등 신규사업을 엄격 관리

※ 현재 진행중인 사업 137개 중 86개(63%)가 ‘08년 이전에 개시, 16개 도시공사 중 8개가 ’11년 이후 신규사업 추진하지 않음

※ 도시공사 부채(조원) : (‘08) 24.8 → (’09) 35 → (‘10) 38 → (’11) 40.8 → (’12) 43.5

도시공사 부채증가율 : (‘08) 22.8% →(‘09) 41.1% → ('10) 8.6% → ('11) 7.4% → ('12) 6.6%

□ 국가공공기관과 비교 (’12년 결산)

구분	전체		공기업		도시개발		도시철도
	지방공기업 (388개)	국가공공기관 (295개)	지방공사 (54개)	국가공기업 (30개)	도시개발 (16개)	LH공사	도시철도 (7개)	코레일
부채 (부채비율)	72.5조 (77%)	493.4조 (207%)	52.2조 (147%)	353.7조 (208%)	43.5조 (301%)	138.1조 (466%)	6.1조 (34%)	14.3조 (244%)
경영손익	△1.5조	△1.8조*	△0.9조	△3.4조	△608억	1.2조	△0.8조	△2.8조

* △1.8조 = 공기업(△3.4조) + 준정부기관(1.4조) + 기타공공기관(0.2조)

○ 지방공기업 부채비율은 국가공기업에 비해 상대적으로 양호한 수준

III. 그간 주요 개선실적

□ 재무건전성 강화

○ 시도 공기업 설립시 안행부 사전협의제 도입(’13.6월)

* 시·군·구의 경우, 공기업 설립시 시·도와의 사전협의제 기 도입 중(‘09년)

○ 부채규모 3천억 이상 공사의 「중장기 재무관리계획」 수립 의무화(’13.6월)

○ 도시개발공사 「부채감축목표제」 도입·시행(‘13년)

* 사채발행한도를 ’12년기준 자본대비 400%에서 200%로 ‘17년까지 단계적 축소

○ 신규사업 추진시 절차강화(사업타당성 검토, 의회 의결 의무화) 및 이익금 배당전 감채적립금 적립* 의무화(’13.6월)

* 이월결손금 보전, 이익준비금 적립 후 잔여금액의 5/10 이상

□ 건전경영을 위한 경영평가·진단·컨설팅 강화

○ 경영평가시 재무건전성 강화를 최우선 목표로 설정(‘13.1월)

* 수익성 분야 지표 신설(이자보상배율 등), 부채비율목표 강화(200~500%→150~400%)

** 경영평가 부진기관 사장에 대해 임기중 해임가능하도록 기준 마련(‘13.9월)

※ 자치단체 지분 25%이상 출자‧출연기관에 대한 경영평가 실시 의무화(‘13.6월)

○ 3년 연속 적자 등 부실기관 경영진단 실시, 경영개선명령* 시달

* ’99년부터 총 153개 기관에 구조조정, 조직정비 등 경영개선과제 1,683개 시달(이행율 84%)

○ 통합‧신설기관 건실운영을 위해 경영전반 컨설팅실시(‘10~’13, 47개 기관)

□ 정부 3.0 관련 지방공기업 경영정보공개* 확대

* 지방공기업 경영정보공개시스템(“클린아이”, www.cleaneye.go.kr)에서 공개

○ 지방공기업 결산 및 경영공시 통계 정보공개 정례화(매년 6월)

○ 상장기업 수준의 지방공기업 경영정보공개 확대(41→44개, ‘13.4월)

- 상장기업보다 급여·복리후생 등 인사정보, 국가 공공기관보다 회계감사보고서, 공사채발행현황 등 더 광범위한 정보를 공개 중

Ⅳ. 부채감축 및 경영효율화 방안

1. 자치단체 중심의 부채감축 추진

통합부채 관리체계 구축

○ 개별적인 부채관리체계를 통합부채 관리체계(자치단체+지방공기업+출자‧출연기관)로 전환하고, 보증·협약 등에 따른 우발부채까지 관리

※ 통합부채를 기준으로 지방채발행 총액한도 승인 및 신규 투융자 사업 심사, 재정위기관리기준 등에 활용 계획

< 현 행 >                              < 개 선 >

구분	자치단체	공사·공단	출자·출연기관	⇒	구분	자치단체	공사·공단	출자·출연기관
부채 종류	지방채 등 (우발부채 제외)	공사채 등 (우발부채 제외)	사채 등 (우발부채 제외)		부채 종류	지방채 등 (우발부채 포함)	공사채 등 (우발부채 포함)	사채 등 (우발부채 포함)
관리 책임	자치단체	공사·공단	출자·출연기관		관리 책임	자치단체	공사·공단	출자·출연기관
						자치단체

○ 자치단체별「부채관리관」지정*·운영   *시·도기획관리실장 등

○ 자치단체가 지방공기업 부채를 포함하여 「재정건전성관리계획*」을 수립하고 의회 의결을 받음

* 3년간 자산·부채현황, 부채 전망과 관리계획, 우발부채 관리계획 등

부채 구조조정 추진

○ 부채감축목표제 실질적 이행을 위한「사채발행사전승인」제도 개선

- 사채발행한도를 ‘12년기준 400%에서 ’17년 200%로 축소하기 위한 연도별 감축목표를 미달성한 지방공사가 사채를 발행하는 경우,

- 자치단체의 추가출자를 요구하거나, 추가출자가 어려운 경우 사채발행을 감액승인 또는 신규발행을 제한

○ 재무상태, 경영손익 등을 종합 고려 ‘건전화대상 지방공기업’ 지정·관리

- 경영평가결과 2년 연속 최하등급(“마”)인 경우이거나 과도한 부채규모 등 재정여건상 자치단체의 적극적 관리가 필요한 경우 지정*

* 부채, 경영손실, 경영평가 결과 등을 지표로 하여 「지방공기업 정책위원회」에서 지정

- 지정기관은 공사채 만기시 일정비율이상 상환, 신규공사채 발행시 자치단체의 지급보증, 정책사업추진시 자치단체의 손실보전 의무화

○ 구분회계제도*를 도입하여 사업별 부채증감, 경영손익, 금융비용 발생현황 등 관리

* 사업별 경영성과·재무상태를 파악하기 위해 사업별로 재무정보를 산출

지방공사채에 특수채 지위 부여

○ 공사의 부채가 자치단체 관리체계에 포함되고, 재정위기 지방공기업 지정시 공사채의 자치단체 상환의무가 발생함에 따라 특수채에 포함

○ 특수채 지위 부여로 공적관리에 상응하는 금융비용 하락 필요

※ 기존 증권거래법에 의한 특수채였으나, 증권거래법 폐지후 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」제정시 지방공사채를 특수채에서 배제(’09.2월)

2. 경영평가 및 임·직원의 책임성 강화

성과중심의 경영평가 실시

○ 재무성과 중심으로 평가지표를 개선*하고, 고객서비스 제고 등 공익성 지표 비중을 강화

* 단기채무에 대한 지급능력지표 신설(2점), 부채비율목표 강화(150~400% → 150~300%)

○ 공정성 제고를 위해 평가위원 배제기준을 구체화하고 평가위원에 대한 피평가기관 설문조사를 실시하며, 경영진단시 기관별 전문가로 구성

○ 직원가족 우대채용*, 퇴직금 누진제**, 과도한 복지에 대한 페널티 부여

* 21개 공사·공단의 단체협약서에 포함(’09.1~13.5월간 실제 3명 고용)

** SH공사 등 서울시 공사·공단 5개 기관에서 ’00.12월 이전 입사자에 대해서만 유지(’12년부터 페널티 부여 중)

	≪ 경영평가 공정성 제고를 위한 그간 조치≫
○ 지방공기업은 공익성과 수익성의 조화가 중요하며, 최근 어려운 재정여건을 고려, 재무적 경영성과 중심으로 평가제도를 개선해오고 있음 - ’11년부터 경영평가결과 하위등급(라, 마)은 임직원의 성과급 지급을 제한하고, 사장·임원은 연봉도 삭감(△5～△10%)하거나 동결토록 개선 - 금년부터 부채비율목표 강화(200~500%→150~400%), 이자보상비율지표* 신설, 영업수지비율 상향(10→15점) 등 재무적인 경영성과지표 비중을 대폭 확대 * 영업이익으로 이자비용을 충당하는 정도를 측정하는 지표 ⇒ 최우수등급(‘가’)은 15→12개로 줄고, 최하등급(‘마’)은 5→7개로 증가 - 경영평가 완료시기를 앞당겨(‘11년 10월 → ’13년 8월), 평가결과가 지방공기업 경영에 조기에 Feed back될 수 있도록 개선하였음. ○ 매년 경영평가가 완료되면 평가에 참여한 평가위원, 평가를 받은 지방공기업, 자치단체 등으로부터 평가지표 개선의견을 수렴하고 있으며, - 지방공기업 관계자 합동 워크숍과「지방공기업정책위원회」심의를 거쳐 평가편람을 매년 개선해 오고 있음

지방개발공사의 채무보증행위 제한

○ 공사의 민간사업자에 대한 미분양자산 매입, 차입자금 상환 보증과 토지 리턴제를 통한 토지 매각 등은 재정부담을 유발하여 금지*(’14.상 법개정)

* 사업결과가 공사에 귀속되어 공사의 자금 차입을 통한 사업추진과 동일하나 사채발행절차 등을 거치지 않고, 사업리스크가 공사에 부당히 전가하는 결과 발생

※ 공익적 사유로 채무보증이 필요한 경우 의회 의결 후 가능(지방재정법 §13 등)

직영기업 「중장기 경영관리계획」수립 의무화

○ 상·하수도사업의 부채관리, 원가절감, 요금적정화 등 효율적 경영을 위해 5개년 이상의 「중장기 경영관리계획*」 수립 의무화(’14.상 법개정)

* 중장기경영목표, 재무전망 및 관리계획, 경영수지예측·대책, 전년대비 변동 사항 등

○ 상‧하수도 요금은 자치단체별 현실화 정도에 따라 적정화 필요

* 노인, 장애인, 사회복지시설 등에 대한 상수도 요금 감면 : 769억(’12년)

임직원의 경영능력·책임성 제고

○ 경영성과 미흡으로 해임된 경우 임원 임용을 3년간 제한하고, 임직원의 공금 횡령·유용시 5배 이내의 징계부가금을 부과(’14년 법개정)

○ 임직원의 채용비리 대한 징계기준을 명확히 하고, 비리채용자는 5년간 응시를 제한하며, 채용비리관련자 즉시 직무배제

○ 자치단체장이 사장의 해임기준*을 엄격히 적용하도록 자치단체 지도

* 경영평가결과 최하등급(‘마’), 임기중 2년연속 ‘라’등급 이하, 평가등급이 전년대비 3단계이상 하락한 경우 자치단체장이 해임할 수 있도록 함(’13.9월)

임직원 교육훈련 강화를 통한 전문성 제고

○ 직업윤리와 직무수행능력 향상을 위하여 CEO 등 임·직원은 연 교육이수시간을 15→21시간, 직원은 35→50 시간으로 확대(’14년부터)

3. 정보공개 확대를 통한 자치단체의 자기책임성 강화

지방재정 통합공개시스템 구축

○ 자치단체 부채를 한눈에 알아볼 수 있도록 ’15년까지 지방공기업예산회계시스템과 각종 재정시스템을 연계한「지방재정 통합공개시스템」를 구축

※ 현재 재정은 「지방재정정보시스템」, 세정은 「위택스」, 지방공기업 재무정보는 「지방공기업 경영정보공개시스템」에서 공개

○ 우선「지방공기업 경영정보공개시스템」과「지방재정정보시스템」을 링크하여, 지방공기업 주요통계·지표에 대한 접근성을 제고(’14년)

지방공기업 경영정보공개시스템(Cleaneye) 기능 개편

○ 정보공개항목을 상장기업 이상으로 확대하고,* 공시주기도 단축하며,** 공개항목별로 지방공기업간 비교기능과 공개내용 출력기능 등을 추가

* 상하수도 및 도시철도 요금적정화율, 총괄원가 구성내역, 도시공사 사업현황 등

** (연간→반기) 재무 및 경영손익 현황 / (연간→분기) 공사채발행현황 등

○ 도시공사의 부채증감원인, 사업진행, 자금조달현황 등에 대한 상세 재무분석자료를 작성, 공개(안행부, 지방공기업평가원)

- 자치단체와 도시공사 상세 재무분석자료를 토대로 부채감축, 경영성과 제고를 위한 장·단기 계획을 수립하여 지방의회에 제출

○ 자치단체 홈페이지를 개편, 지방공기업 경영성과, 재무현황 등 지방공기업 관련 주요정보를 제공하고, 주민소통의 장도 마련

지역주민 대상 지방공기업설명회 개최

○ 지역주민을 대상으로 기업설명회를 개최하고 재정여건, 주요현황 등을 설명하여 주민들의 이해와 신뢰를 확보

○ 설명회는 자치단체가 주도하여 개최하는 등 자치단체의 지방공기업 관리에 대한 책임성을 제고

Ⅴ. 향후 추진일정

○ 과제별 세부추진계획 수립(’13.12월중)

○ 시·도, 지방공기업 대상 설명회 개최(’14.1월)

○ 「지방공기업법」」개정 등 법령·지침 등 개정 추진(’14.1월 이후)

참고		과제별 추진일정

분야	추진과제	기한	조치내용
부채감축	ㅇ 「통합부채 관리체계」구축	‘14. 상반기	지방재정법 개정
	ㅇ 부채감축목표제 이행을 위한「사채발행사전승인제도」개선	‘14.3월	지침개정
	ㅇ 「건전화대상 지방공기업」지정·관리	‘14. 상반기	지침개정
	ㅇ 「구분회계제도」도입	’15. 상반기	기관별 구분회계제도 도입‧공시
	ㅇ 공사채에 특수채 지위 부여	’15. 상반기	지방공기업법 개정
경영평가·책임성 강화	ㅇ 성과중심의 경영평가 실시	’14년 한	지침, 단체협약 등 개정
	ㅇ 공사의 채무보증행위 제한 ㅇ 직영기업 「중장기 경영관리계획」수립 의무화 ㅇ 경영성과미흡으로 해임된 자에 대한 임용제한(3년), 징계부가금 등	‘14. 상반기	지방공기업법 개정
	ㅇ 채용비리에 대한 징계기준 명확화, 비리채용자 5년간 응시제한 등	’14.6월한	공사·공단 인사규정
	ㅇ지방공기업 사장 해임기준 엄격 적용	’14년~	지도
	ㅇ 임직원 교육훈련 강화	’14년~	지침
정보공개	ㅇ 지방재정 통합공개시스템 구축	~‘16년	사업추진
	ㅇ 지방공기업 경영정보공개시스템 기능 개선	‘14년중	사업추진
	ㅇ 도시공사 상세 재무분석자료 작성·공개	‘14. 상반기	사업추진
	ㅇ 자치단체 홈페이지를 통한 정보공개 기반구축과 실시	‘14년중	사업추진
	ㅇ 지역주민 대상 기업설명회 개최	‘14중	사업추진